סיכום: כנס העדפת רכש מקומי במכרזים מוניציפאליים

ביום רביעי, 5 במאי 2013 התקיים במכללה האקדמית ספיר, כנס בנושא רכש מקומי במכרזים מוניציפאליים, דילמות ואתגרים. 

הכנס היה ביוזמה משותפת של שתיל – התכנית לקידום כלכלה מקומית מקיימת, הקליניקה המשפטית לשלטון מקומי, תכנון ובניה ואיכות הסביבה במכללה האקדמית ספיר והרשות לפיתוח הנגב יחד עם המכון למנהיגות וממשל-ג'וינט ישראל, מט"י נגב מזרחי, ריאן, אג'יק-מכון הנגב, ציונות 2000, מכון ראות, הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים, ומרכז השלטון המקומי בישראל.

הכנס הפגיש בין אנשי הדרג המקצועי ברשויות המקומיות, הדרג הפוליטי בשלטון המקומי בעלי תפקידים במשרדי ממשלה רלוונטיים, נציגי הארגונים הכלכליים, אנשי החברה האזרחית ואנשי אקדמיה.

בין דוברי הכנס היו:

מר נתן ג'יבלי, מנכ"ל הרשות לפיתוח הנגב

עקרי הדברים: הנגב כפי שכולכם יודעים עובר תהליכי גידול והרחבה מואצים וגדולים יותר מאי פעם בעבר. העדפת רכש מקומי ומכרזים שמשקפים עשייה בניין ופיתוח – אלה "צרות" טובות", שנשמח לעסוק בהן עוד ועוד בעתיד. החשיבות של הכנס הזה, היא השיתוף והחבירה של גופי ממשל, אקדמיה וארגונים אזרחיים. סוג של חבירה חוצת נגב, פורצת גבולות שרואה בראש ובראשונה את טובת הנגב, טובת האזור ותושביו. זה מהלך חשוב ואיכותי ואנחנו מברכים על כך כיוון שהוא מוכיח שבנגב יודעים להתעלות מעל השיקולים האינטרסנטים האישיים או המגזריים כדי לפעול להצלחת הכלל הנגבי הדרומי.  

גם אנחנו עושים כמיטב יכולתנו כדי לקדם רכש מקומי, בלי לוותר על תחרות ושאיפה למצוינות בכל המכרזים הגדולים הבאים לפתחנו ועוד יבואו כהנה וכהנה. זה לא רק ראיית המוסר היהודי שקובע "עניי עירך קודמים", אלא יותר מכך - הרצון הטבעי והבסיסי לראות את ההון הרב שמגיע לנגב לצרכי המדינה משאיר חותם חיובי בנגב, במוסדותיו, באנשיו, בעושר וגם באושר. 

אני מקווה שגם הרגולטור, כלומר המדינה, תעשה את חלקה כדי להבטיח שלא רק צורכי המדינה יבואו לידי מימוש והגשמה אלא גם הצרכים הלוקאליים של רשויות ואנשים בנגב. רק כך נוכל לראות וליהנות מפירות העשייה העומדת לעבור על הנגב בשנים הרבות. נקווה שהדיונים בכנס ישכילו אותנו ונדע לפעול נכון ובתבונה בנתבי העשייה בדרום. בטרם אסיים אתן דוגמה אחת, כשחברת "מינרב" זכתה במכרז לבניית עיר הבה"דים, קראו לי לפגישה להכרת הנגב. 

הצבתי מטרה - העבודה תתבצע ע"י תושבי הנגב. סייענו בהעברת המידע, מכרזי משנה וכנסים ברשות לפיתוח הנגב, והיום עבודות התשתית, הבינוי והפיקוח נעשות על ידי קבלנים מקומיים. מר אופיר פז-פינס - ראש המכון לחקר השלטון המקומי באוניברסיטת תל אביב ושר הפנים לשעבר, אשר דיבר בהרצאת הפתיחה על האתגרים העומדים בפני השלטון המקומי בעידן של ביזור.

מר דוד בוסקילה - יו"ר ערי הפיתוח במרכז השלטון המקומי וראש עירית שדרות

עקרי הדברים: ראש עיריית שדרות דיבר על חשיבותו של הכלל "עניי עירך קודמים", תוך עמידה על ההקשר ההיסטורי והכלכלה המודרנית, הגלובאלית, בה חוקי המשחק השתנו, ויחסי הגומלין של עסקאות ברטר ומפגש בלתי אמצעי בין קונים ומוכרים בעולם בו הניידות של סחורות ואנשים מוגבלת, אל העולם המורכב של הכלכלה המודרנית. מר בוסקילה ציין בדבריו את העובדה כי הנגב, חלק הארי של מדינת ישראל, עשיר בשטח אך דליל באוכלוסיה, ו"העושר לא צבור כאן". 

עמד על השקעות הענק שהמדינה מקדמת בנגב, שיכלו להניע את הכלכלה המקומית, אך במקום זאת הזוכים משתמשים באנשי הנגב לבצע את העבודה תוך כדי שהם יושבים במדינת ת"א וגוזרים קופון. על מנת לשנות מצב זה קרא בוסקילה "לייצר מארג של שותפויות בייננו לבין עצמנו", על מנת שמה שיוצא בנגב, יישאר בנגב ויסייע לחיזוק הכלכלה כאן, אל מול המגמה של גידול הפערים בין המרכז לפריפריה. 

בנוסף, קרא למעבר לבחירות אזוריות לכנסת, על מנת לשפר את הייצוג של המנהיגות המקומית במוקדי קבלת ההחלטות.

מר אופיר פינס פז, ראש המכון לחקר השלטון המקומי באוניברסיטת תל אביב ושר הפנים לשעבר

דיבר על האתגרים העומדים היום בפני השלטון המקומי בישראל, בעידן של ביזור. 
יחסי השלטון המרכזי והמקומי בישראל הנם עדיין היררכיים. השלטון המרכזי קובע את עיקר המדיניות, את הכללים ואת התקציב. תלותן של הרשויות בפריפריה בשלטון המקכזי גדול במיוחד.  

אחת הבעיות היא שעדיין אין לנו חוקה ואין חוק יסוד השלטון המקומי אשר יסדיר את היחסים בין השלטון המקומי למרכזי. לשלטון המקומי אין מעמד חוקתי בישראל. מציע לקבוע את סמכויות השלטון המקומי ההתאם להתנהלותו. מרכז השלטון המקומי מבקש לקבוע את זכויות השלטון המקומי וכן הגדרה של סל שירותים שינתנו באמצעותו לתושבים.  

פז- פינס מציע לוותר על הדרישה להגדרת סל שירותים קבוע ומתוקצב בשל היותה של חלופה זו בלתי ישימה מבחינה כלכלית ופוליטית. במקום זאת מוצע לעגן את מקומו של השלטון המקומי כשלטון, ואז ניתן יהיה להתחיל לדבר על ביזור ועל מאפייניו. הפרטה: כיום ראשי עיריות ורשויות מקומיות לוקחים אחריות על תושביהם גדולה יותר מבעבר. 

בתהליכי ההפרטה של העשורים האחרונים העבירה המדינה לאחריות הרשויות המקומיות את האחריות על ביצוע חלק מהשירותים אשר היו בעבר באחריותה, וזאת באמצעות מימון אך ללא תקנים, והרשות מפריטה שירותים אלו הלאה אל המגזר השלישי והעסקי. כמו הקמת חברות כלכליות, ותאגידים ערוניים רבים, אשר נפח הפעילות שלהם מוערך בכ-12 מליארד ₪. חברות אלו פועלות כזרוע מבצעת של הרשות המקומית, וראוי להתייחס לכוח הקנייה שלהן כאשר מדובר ברכש מוניציפאלי. 

התודעה השתנתה בשלטון המקומי. ברשויות רבות מדברים היום על תודעת שירות, התושבים דורשים יותר ויותר מהרשות, ואילו המדינה, כל מה שמעניין אותה זה האם הרשות גירעונית או מאוזנת יש מתח בין התקציב הניתן לעירייה לבין השירות שהיא מנסה לספק. 

• תנאים לקיום מודל רכש מקומי:
א. רק באיזורים פריפריאליים ולא במרכז הארץ. 
ב. רק בתנאי שהרשות המקומית לא בגירעון. 
יתרונות המהלך מחזק את העסקים בעיר המשלמים לעירייה את הארנונה. גביית הארנונה תהיה יותר אפקטיבית. בעיות במודל העדפת
מקורבים ושחיתות. 
המקומי צריך להיות אזורי ולא מוניציפאלי. הדבר יפתור במידה מסוימת את העדפת המקורבים. לדוגמה: במקום להעדיף רק את שדרות, להעדיף את כל הנגב. מצד שני הדבר בא על חשבון גביית הארנונה. 
יש לבחון את המודל דרך משקפי "מודל האשכולות" של משרד הפנים
• יש לקדם את המודל בשיתוף פעולה מלא של הרגולטור. 
• יש להתפשר בין הרמה התיאורטית לרמה המעשית. 

מר אלון שוסטר - ראש המועצה האזורית שער הנגב

עקרי הדברים: 
• היכולת לעמוד מול האתגרים והמשברים היא החוסן. המודל של רכש מקומי דורש אמון הדדי בין הפרטים. צריך לתת לפרט תחושה שהוא לא לבד על מנת לפתח את האמון. 
• ישנם שני ממדים להתמודד עם הצבר ההון: החוק (ריכוזיות, הגבלת מונופולים וכו') והקופה הציבורית (באמצעות מנגנוני הרכש). 
• יש צורך להגדיר מהו המקומי. האם סניף מקומי של רשת ארצות נחשב למקומי? מה עושים כשהמקומי יקר יותר? 
• צריך להיזהר ממצב של הכרזת מלחמה בין המרכז לפריפריה.

 תנאים לביצוע:
א. על המהלך להיות חוקי 
ב. קבלת לגיטימציה ערכית וציבורית – הרעיון צריך לעבור עיבוד והטמעה במקומות שהולכים לשלם את המחיר. 
ג. מימון – יהיו אנשים שיפגעו כלכלית מהמעבר למודל. צריך שמישהו יממן את היקר יותר.  

חשוב שהמהלך לא יהיה רק מקומי, אלא שיבוא גם מלמעלה ברמת המדינה. המעורבות של השלטון המרכזי קריטית ללגיטימציה.
עוד על דבריו של אלון שוסטר בבלוג מילים לשבת


דר' דניאל פרימן

תקציר המאמר שפורסם:  
היקף ההשפעה הכלכלית של כי"ל דרום על המשק הישראלי בכלל ונפת באר-שבע בפרט - מלול מיקי , פרימן דני, רוזנבוים מוסי 

בעבודה זו נבחנה ההשפעה על התמ"ג, התעסוקה, והיצוא מישראל של כי"ל דרום (מפעלי ים המלח (מי"ה), חברת הברום, חברת רותם ישראל, פריקלאס וחברת המגנזיום (מגי"ה) על כלכלת ישראל ועל כלכלת מחוז הדרום תוך התמקדות בנפת באר-שבע. 
 בחינת ההשפעות נעשתה באמצעות מודל תשומה תפוקה רב אזורי. במודל זה, ההשפעה הכלכלית של כי"ל דרום באה לידי ביטוי בשלושה מישורים: ישירה, עקיפה ומושרית.
 התוצאות מוצגות בשני מישורים שונים: האחד במונחי מכפילים והשני במונחי השפעה כוללת (כסף וכמות מועסקים). מהמודל המוצג בעבודה זו לבחינת השפעת כי"ל דרום על הכלכלה בישראל, עולה כי לכי"ל דרום השפעה ניכרת על הכלכלה הישראלית בכלל וכלכלת נפת באר-שבע בפרט. השפעה זו באה לידי ביטוי הן בהיבטי תמ"ג ותעסוקה והן בהיבט איזון מאזן התשלומים. מעבר לכך, למרות שמודל תשומה תפוקה רב אזורי בוחן את מרבית ההשפעות הכלכליות, המודל לא כלל את שלושת גדלי ההשפעות הנ"ל בעבודות חד–פעמיות בהשקעות. 
ניתן לציין כי הצריכה הישירה והעקיפה של כ"יל דרום הנובעת מעובדיה ועובדי ספקיה מהווה עוגן לפעילותם הכלכלית של עסקים רבים, ביניהם רבים בתחומי החינוך והתרבות המהווים מוקד משיכה לאוכלוסיה איכותית לנפה.

נקודות מרכזיות מההרצאה בכנס:
• ההשפעה הישירה של כי"ל דרום היא 70% מההשפעה הישירה בכל הארץ. 
• עיקר התעסוקה והתמ"ג ממוקדות בנפת באר שבע. 
• אינטל בהשוואה לכי"ל דרום תורמת הרבה פחות כמעט בכל המדדים. הסיבה היא שההוצאה המקומית של כי"ל דרום הרבה יותר גבוהה מזו של אינטל. 

עו"ד רועי מגל 
מי שעמד מאחורי המכרז של המועצה האזורית עמק המעיינות, שנתן העדפה למציע מקומי, והיה המשיב מטעמם בבית המשפט. עו"ד מגל התייחס לפסק הדין התקדימי אשר הכשיר מתן העדפה למציע מקומי, על כך ניתן לקרוא בכתבה הבאה.

ניר בן-אהרון, מנהל תחום מדיניות, מחקר וקשרים בין לאומיים, הסוכנות לעסקים קטנים בישראל 
קיימים כחצי מיליון עסקים קטנים המעסיקים כ63% מכלל המועסקים במשק. סקטור זה בישראל קטן באופן יחסי למדינות המפותחות, הן מבחינת התוצר והן מבחינת אחוז המועסקים בו. בשל העובדה כי הפוטנציאל הכלכלי הטמון בסקטור העסקים הקטנים והבינוניים בארץ טרם מוצא, ולאור חשיבותם לצמיחה וליציבות הכלכלה בישראל, נבחנו החסמים בהם נתקלים עסקים אלו.

החסמים העיקריים של העסקים הקטנים:
א. תחרות עם עסקים גדולים 
ב. בירוקרטיה ברמת המדינה התחרות היא חיובית ולא מעניינת. מצד שני הבירוקרטיה באמת בעייתית.  
• העסקים הקטנים לא מבינים את המכרזים (תנאי סף, תנאי שיפוט וכו'). אם נגלה את הפערים האלה נוכל להסביר לעסקים הקטנים את הידע החסר להם וליצור יותר תחרותיות על כל מכרז. 
• בעיות נוספות – לוגיסטיקה: עסק שצריך לשלוח מוצרים למחזור (מוכר מקררים לדוגמה) לא תמיד יכול להחזיק אותם אם אין לו מחסנים גדולים כמו לעסק גדול, ולכן יש לו חיסרון כבר בשלב המכרז. במקרה זה הסוכנות התערבה ופתרה את הבעיה. 
• דוגמאות נוספות:
א. מכרז של חברת שמירה – דרשו ערבות של 5 מיל' שקל כדי לפצות נפגעים במקרה של טעות. הדרישה זהה עבור חברות גדולות וקטנות כאחד ויוצרת חסמים עבור עסקים קטנים יותר. כתוצאה מכך 3\1 מחברות השמירה נעלמו. 
ב. מכרז שדורש חברה שיכולה לספק גם שירותי ניקיון וגם שמירה. ניתן לפתור זאת באמצעות פיצול גיאוגרפי ("פיצול סלים"). 

בעייתיות כשיש העדפה לעסקים קטנים כולם באים ומבקשים חלק בדבר בטענה שהאוכלוסייה שלהם הכי מקופחת. 
הפתרון לא להעדיף עסקים קטנים אלא לעשות "פיצול סלים" ולעשות מכרזים נקיים ככל האפשר מבחינת חסמים ובעיות המגבילות עסקים קטנים מלהתחרות. לדוגמה, אם צריך ספק ויותר משתלם לקחת ספק מקומי מכל סיבה שהיא, זה יבוא לידי ביטוי במכרז. 

ההיבט המשפטי 

ד"ר נחמיה אבנרי 
• האם רשות מקומית יכולה לנקוט העדפה כלפי המקומי בעסקאות רכש מבחינה לגיטימית? 
• הדעות בנושא חלוקות ונעות מקיצון לקיצון. מדובר בהבדל בין שירות לרכש ואיך זה מתבטא בהקשר המקומי. 
• כשמדובר בשירותים עירוניים, די מוסכם שהרשות תעדיף עסקים ושירותים מקומיים. צריך להתייחס לכך בהיבטים של סמכות, שוויון, וערך כלכלי. 
• הבעיה עולה ברכש, ההעדפה של הרכש המקומי מבחינה כלכלית לא כדאית. 
• העסקה מקומית היא גם רכש וגם אספקת שירות. בצורה זו השירות עשוי להצדיק את הרכש למרות שהרכש המקומי לבדו לא כדאי.

לסיכום:
1. העדפה של עד 5% יקר יותר במקומי הוא הסדר מאוזן.
2. המכרז הוא לא המטרה אלא האמצעי. המטרה היא סיוע לתעסוקת המקומיים.
3. צריך לבדוק האם הרווח המקומי לא יגרום להפסדים של עסקי המקום במקומות אחרים שיתנקמו או שיבחרו במקומי שלהם.


פרופ' ישי בלנק (סגן דיקן משפטים אונ' תל אביב) 
• בשורה התחתונה מדובר בפרוטקציוניזם מקומי. 
• מבחינה משפטית קיימת סמכות לרשויות מקומיות להעדיף רכש ושירותים מקומיים. תפיסות עקרוניות (מתחרות) של השלטון המקומי 
א. בירוקרטיה – עושה מה שאומרים לו. 
 ב. שלטון דמוקרטי בעל אוטונומיה. 
שתי התפיסות קיימות במשפט הישראלי. התפיסה הבירוקרטית יותר חזקה, אך עם זאת בסה"כ לרשות המקומית יש הרבה עוצמה.  
• בנוגע לאפליה – האם ההבחנה לפי איזור מגורים רלוונטית או שרירותית ומפלה? ההבחנה הזו לא מותרת בכל מצב. בהרבה מצבים נראה הרעיון העקרוני של העדפה מקומית, לדוגמה שירותים מוניציפליים לתושבי העיר.
 • הסמכות המקומית מתנגשת עם הסמכות הלאומית (השלטון המקומי מול המרכזי) במקרים מסויימים. העדפה מקומית פוגמת במעבר החופשי של הכסף במשק בין איזורים. זה מקומו של השלטון המקומי להתערב. 
• צריך לבדוק אם כשהפרוטקציוניזם המקומי מחבל בסחר הפנים מדינתי, השלטון המרכזי מסוגל להתערב. 
• צריך להיזהר מנקמנות בין איזורים. ניתן להשוות את זה למודל הפדרלי בארה"ב. השלטון המרכזי יצטרך להוות רגולטור במקרים כאלו. 
• הרשויות המקומיות נתפסות כמעבדות חברתיות לניסויים חברתיים לפני יישום ברמה לאומית. כדאי לנסות את המודל בזהירות ולראות מה קורה בפיילוט תחת פיקוח. בפיילוט צריך לבדוק את השפעת הנקמנות. 
• קיימת סכנת בריחה של תאגידים מחוץ לרשות ועמם בריחת כספים. 
מכאן השאלה: מה האינטרס של הרשות המקומי להעדיף את המקומי? 
• מה שיקרה לדעת בלנק הוא שהמכרזים הגדולים יצאו מחוץ למקומי והמכרזים הקטנים יישארו בפנים.

דיון בסוגיות מרכזיות: 

דייוויד גילה - הממונה על ההגבלים העסקיים
• ברב המקרים לא שואלים את הציבור אם הוא מעדיף ספקים מקומיים. 
• דוגמאות לתיאום מכרזים בין מציעים מקומיים – הציבור משלם הרבה יותר בגלל שחיתות. 
• יצירת נחיתות לזרים מקלה על תיאום המכרזים. 
קשה יותר לקרטל לשלוט בעסקים מבחוץ. הגבלת המכרז לעסקים מקומיים מקל על השיטור והענשה של הקרטל את אלו שלא משתפים איתם פעולה.

 ד"ר לאה שמיר - מתכננת ערים
מהות הפיתוח הכלכלי המקומי הפריפריה מורכבת משתי ישויות: עסקים וקהילה. 
המדיניות הממשלתית צריכה לעשות את הסינכרון ביניהם. בנוסף, יש להתחשב בהתפתחות ההיסטורית האיזורית. 
• פיתוח כלכלי מקומי = שותפים מקומיים פועלים יחד בהובלת הרשות המקומית המבוסס על המשאבים הייחודיים והמקומיים וההזדמנות בסביבה.
• מדובר בייצור היתרונות המקומיים ולא בהתחרות עם ערים אחרות. ביסוס על S.W.O.T. 
• "ידע מקומי" באמצעות שיתוף הציבור. לדוגמה: יזמות מקומית ברמת ראשי העיר, התושבים העסקים וכו'. 
• היזמות לא תמיד כלכלית אלא יכולה להתבטא גם בתשתיות, תחבורה, חברה, חינוך וכו'. יתרונות בהעדפה מקומית
1. הכסף נשאר במקום
2. הרווחים מהארנונה יגברו
3. מתן פתרונות עבודה לקבוצות שלא יכולות להתרחק יותר מדי (נכים לדוגמה)
4. קשר הדדי בין מערכת החינוך וכח האדם – הילדים יוכלו למצוא תעסוקה במקום על ידי חינוך מותאם וההשקעה בחינוך שלהם לא תלך לאיבוד.
5. התדמית והגאווה המקומית יגברו
6. חיזוק הקהילה והשארת התושבים קשיים ובעיות איכות השירות\העסק ירדו. החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי 

• צריך לקחת בחשבון קומבינות שזכיינים עושים כדי להרשם כמקומיים (שכירות משרד קש של מטר על מטר באיזור המוגדר וכו'). 
• ההעדפה של הזכיינים המקומיים צריכה לבוא בשלב השני של המכרז בגלל הקומבינות האלו. זאת אומרת המכרז יהיה פתוח. 
• צריך לוודא שלא משאירים פתח לשחיתות במנגנון העדפת הרכש המקומי. 
• צריך לקבוע כללים חד משמעיים לבחירת העסק ולא להשאיר מקום לתושבי העיר\ נבחרי העיר להתערב בהחלטות.

לסיכום
בין האתגרים המרכזיים שעלו בכנס עלה הצורך להגדיר מהו מקומי, כאשר האפשרויות שהוצעו היו האם יש להתייחס לתושבי הרשות מחד או האזור מאידך. כמו כן, עלו הצעות מדוברים שונים במהלך הכנס להתחיל בפיילוט מוגבל המלווה במדידת אפקטיביות.

אתגרים מרכזיים נוספים היו:
  • הצורך לבנות מנגנונים שיצמצמו את האפשרויות לשחיתות
  • שמירה על תחרותיות
  • שמירה על עקרון של יעילות כלכלית ומניעת בזבוזם של כספי ציבור, בעיקר כאשר מדובר ברשויות עם מאזן גירעוני.

בקהל נכחו למעלה ממאה עשרים איש, יועצים משפטיים מהרשויות בנגב, בעלי תפקידים בכירים בחברות עירוניות ובוועדות מכרזים, מבקרי עיריות וראשי רשויות. בנוסף הגיעו נציגי ארגונים כלכליים וחברות יעוץ כלכלי ואסטרטגי אשר בין לקוחותיהם רשויות בשלטון המקומי ובמשרדי הממשלה.


כלכלה מקומית מקיימת
הרשמה לעדכונים
תחומי פעולה נוספים
מאמרים אחרונים
השותפים שלנו
שתיל - הקרן החדשה לישראל, דרך חברון 60/107 באר שבע | טלפון: 0732-445422 | דוא"ל: Galib@shatil.nif.org.il
כל הזכויות שמורות | מופעל על ידי מגוון אפקט